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政府和社會資本合作模式——即PPP模式

       PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫,是指政府與私人組織之間,為了合作建設城市基礎設施項目。或是為了提供某種公共物品和服務,以特許權協議為基礎,彼此之間形成一種伙伴式的合作關系,并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務,以確保合作的順利完成,最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。
 
       PPP模式的內涵主要包括以下四個方面:
      1.PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動,是項目融資的一種實現形式,主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源,項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

      2.PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中,以提高效率,降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作,雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來,這不僅降低了民營企業的投資風險,而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來,還能有效地實現對項目建設與運行的控制,從而有利于降低項目建設投資的風險,較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期,降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。
 
      3.PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目,無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式,政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償,從而很好地解決了這個問題,如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

      4.PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下,提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下,公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營,由民營企業負責項目融資,有可能增加項目的資本金數量,進而降低較高的資產負債率,而且不但能節省政府的投資,還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業,從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標,更好地為社會和公眾提供服務。
廣義PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類,其中:
      外包類:PPP項目一般是由政府投資,私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能,例如只負責工程建設,或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務,并通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中,私人部門承擔的風險相對較小。 

       特許經營類:項目需要私人參與部分或全部投資,并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況,公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償,這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系,因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制,特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢,節約整個項目的建設和經營成本,同時還能提高公共服務的質量。項目的資產最終歸公共部門保留,因此一般存在使用權和所有權的移交過程,即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。
私有化類:PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資,在政府的監管下,通過向用戶收費收回投資實現利潤。由于私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有,并且不具備有限追索的特性,因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。
 

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